Οι κοινωνικές επενδύσεις «κλειδί» για την υλοποίηση της έκθεσης Ντράγκι

Άντον Χέμερικ
Καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης και Κοινωνιολογίας στο Ευρωπαϊκό Πανεπιστημιακό Ινστιτούτο της Φλωρεντίας, σύμβουλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Οι μελέτες του αφορούν την κοινωνική πολιτική, τις κοινωνικές επενδύσεις και το κράτος πρόνοιας στην ΕΕ.

Ντέιβιντ Μπόχορστ
Επιστημονικός συνεργάτης στο Τμήμα Πολιτικών και Κοινωνικών Επιστημών του Ευρωπαϊκού Πανεπιστημιακού Ινστιτούτου στη Φλωρεντία.

Social Europe

Η έκθεση του Μάριο Ντράγκι για το μέλλον της ανταγωνιστικότητας (μαζί με την έκθεση του Ενρίκο Λέτα για την Ενιαία Αγορά) αποτελεί ορόσημο για τη διαμόρφωση της ατζέντας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Σύμφωνα με τον Ντράγκι, τα θεμέλια του ευρωπαϊκού μοντέλου οικονομικής ανάπτυξης είναι υπό πίεση, η κινητικότητα στο παγκόσμιο εμπόριο βρίσκεται σε πτώση, η εποχή του φθηνού ρωσικού φυσικού αερίου έχει παρέλθει ανεπιστρεπτί  και οι νέες ανησυχίες για την ασφάλεια απαιτούν μια θεμελιώδη αναθεώρηση της ευρωπαϊκής πολιτικής. Για να αντιμετωπιστούν αυτές οι προκλήσεις, πρέπει να κινητοποιηθούν 800 δισεκατομμύρια ευρώ σε δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις. Με απλά λόγια, οι φορείς χάραξης πολιτικής στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) πρέπει να αλλάξουν εργαλεία στο πεδίο διακυβέρνησης της οικονομίας, εάν θέλουν η Ένωση να παραμείνει σε εγρήγορση και ανταγωνιστική εν μέσω και του εντεινόμενου οικονομικού και πολιτικού ανταγωνισμού μεταξύ Κίνας και ΗΠΑ.

Από την άποψη του κράτους πρόνοιας, η έκθεση Ντράγκι αποτελεί ένα σημαντικό βήμα προς τα εμπρός όσον αφορά τη σχέση μεταξύ οικονομικής ανάπτυξης και κοινωνικής πολιτικής. Η έντονη έμφαση στην παραγωγικότητα μέσω της στήριξης της γνώσης και των δεξιοτήτων, η απομάκρυνση από τη στενή εστίαση της σχέσης κόστους-ανταγωνιστικότητας που κυριάρχησε στα πρώτα χρόνια της μεγάλης ύφεσης, επαναφέρει την έννοια της κοινωνικής πολιτικής ως σημείο αναφοράς. Ωστόσο, πιστεύουμε ότι η έκκληση του Ντράγκι να μείνει ως έχει το σημερινό Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Μοντέλο είναι αδικαιολόγητα αμυντική. Η ανταγωνιστικότητα και η παραγωγικότητα εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των ευρωπαϊκών κρατών σε περιόδους επιτάχυνσης της γήρανσης και αυξημένου γεωπολιτικού ανταγωνισμού. Η οικονομική ευημερία είναι συνάρτηση της παραγωγικότητας και της απασχόλησης, αυτό ακριβώς δηλαδή που υποστηρίζει ένα ισχυρό κράτος πρόνοιας, και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Μοντέλο έχει περιθώρια εξέλιξης σε αυτό το πεδίο. 

Η έκθεση Ντράγκι θα μπορούσε να έχει επωφεληθεί από μια διαφορετική ανάγνωση της έκθεσης της ομάδας Υψηλού Επιπέδου του 2023 με τίτλο «Το Μέλλον της Κοινωνικής Προστασίας και το Κράτος Πρόνοιας», μια πρωτοβουλία της απερχόμενης Ευρωπαϊκής Επιτροπής που οδήγησε στη δημοσίευση της έκθεσης HLG. Ο Ντράγκι μπορεί να είναι συγκεκριμένος σχετικά με το ζήτημα των δισεκατομμυρίων ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων, όμως η έκθεση είναι κάπως ανακριβής ως προς την κατεύθυνση και τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να κινητοποιηθούν τέτοια ποσά. Επιπλέον, η έκθεση είναι περιορισμένη σε στοιχεία και αναφορές σχετικά με τα ζητήματα διακυβέρνησης. Η έκθεση Ντράγκι αναγνωρίζει ότι ο παραγωγικός πληθυσμός της Ευρώπης πρόκειται να μειωθεί κατά 25-30 εκατομμύρια τα επόμενα χρόνια, αλλά δεν μπορεί να προσφέρει μια ολοκληρωμένη λύση. Η δημογραφικό ζήτημα θα μπορούσε να έχει μια διαφορετική διαχείριση και προς αυτή την κατεύθυνση υποστηρίζουμε ότι ένα αποτελεσματικό κράτος πρόνοιας μπορεί να στηρίξει το αναξιοποίητο εργατικό δυναμικό της Ευρώπης μέσω της απασχόλησης χωρίς αποκλεισμούς, με μεγαλύτερη αυτονομία επίσης για νοικοκυριά με δύο εισοδήματα, με καλύτερη ισορροπία επαγγελματικής και προσωπικής ζωής και στόχο την επίτευξη μιας πιο ανταγωνιστικής και ευημερούσας ΕΕ. Αμφισβητούμε επίσης την πρόταση του Ντράγκι να περιορίσει την οικονομική διακυβέρνηση της ΕΕ, ζήτημα με το οποίο ασχολούμαστε παρακάτω. 

Μια νέα αφήγηση για τις δαπάνες πρόνοιας και την οικονομική ανάπτυξη

Για να καταδείξουμε τι είδους κράτος πρόνοιας χρειάζεται για να υποστηρίξει μια πιο ανταγωνιστική οικονομία στην ΕΕ, είναι πρώτα απαραίτητο να καμφθούν οι παρανοήσεις σχετικά με τη σχέση μεταξύ των δαπανών πρόνοιας και της οικονομικής ανάπτυξης. Η γήρανση του πληθυσμού, η αύξηση του προσδόκιμου ζωής και η πτώση της γονιμότητας, ασκούν πράγματι πρόσθετες δημοσιονομικές πιέσεις στις δημόσιες δαπάνες. Για πάρα πολύ καιρό, η σχετική συζήτηση είχε επικεντρωθεί πρωτίστως στην αποταμίευση για να μειωθεί το κόστος εργασίας, να συγκρατηθούν τα δημοσιονομικά ελλείμματα και να περιοριστούν οι δείκτες εξάρτησης από τον ηλικιωμένο πληθυσμό. Ένα από τα σαφή μαθήματα της πολιτικής της οικονομικής κρίσης είναι ότι η δημοσιονομική εξυγίανση –ειδικά στη Νότια Ευρώπη– ουσιαστικά βάθυνε την ύφεση. Η λανθασμένη υπόθεση μιας αντιστάθμισης μεταξύ των δαπανών πρόνοιας και της οικονομικής ανάπτυξης απέκλεισε την επένδυση στις κοινωνικές μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται για την ανάδειξη μοντέλων πρόνοιας που στηρίζουν την παραγωγικότητα και τη συμμετοχή του εργατικού δυναμικού σε αυτή. Είναι επιτακτική ανάγκη να αναγνωρίσουμε ότι δεν υπάρχει αρνητική σχέση μεταξύ των κοινωνικών δαπανών και της οικονομικής ανάπτυξης ή της ανταγωνιστικότητας, αλλά το ακριβώς αντίθετο: Τα κράτη-μέλη που δαπανούν ποσά στο κράτος πρόνοιας τα καταφέρνουν καλύτερα στην κατά κεφαλήν ανάπτυξη και έχουν καλύτερη βαθμολογία στους δείκτες ανταγωνιστικότητας, ακριβώς επειδή υποστηρίζουν την παραγωγικότητα και την εργασία.

Αυτό που έχει σημασία για την καλύτερη κατανόηση της σχέσης μεταξύ κοινωνικών δαπανών και οικονομικής ανάπτυξης δεν είναι το μέγεθος των δαπανών, αλλά η σύνθεσή τους. Από αυτή την άποψη, τα κράτη-μέλη της ΕΕ διαφέρουν πάρα πολύ μεταξύ τους. Όσα έχουν υψηλή απασχόληση και υψηλή ανταγωνιστικότητα, όπως η Δανία ή οι Κάτω Χώρες, ξοδεύουν περίπου ίσα ποσά στο πεδίο των κοινωνικών δαπανών (π.χ. εκπαίδευση και φροντίδα παιδιών), τη στήριξη της εργασίας (π.χ. κοινωνική προστασία) και το σύστημα πρόνοιας για τους ηλικιωμένους (π.χ. συνταξιοδοτικές δαπάνες και περίοδοι φροντίδας). Για την Ελλάδα ή την Ιταλία, περίπου τα δύο τρίτα του συνόλου των κοινωνικών δαπανών αφορούν τους ηλικιωμένους, αφήνοντας λίγο χώρο για επενδύσεις στο νεότερο πληθυσμό, στη στήριξη οικογενειών ή στους ανέργους.

Παράλληλα, η πρόκληση προσαρμογής των ευρωπαϊκών αγορών εργασίας στη δημογραφική γήρανση είναι σημαντική, αλλά διαχειρίσιμη. Στις δημογραφικές προβολές συνήθως προβλέπεται ότι η «εξάρτηση προς τους ηλικιωμένους» θα επιδεινωθεί τις επόμενες δεκαετίες. Επικαλούμενη ένα σχετικό ερευνητικό πείραμα, η έκθεση HLG αξιολογεί ότι αυτή η αναλογία θα παρέμενε αμετάβλητη εάν το ποσοστό απασχόλησης αυξανόταν περίπου στο 85% και, ταυτόχρονα, η μέση ηλικία συνταξιοδότησης ανέβαινε στα 70 έτη. Είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί ότι αυτές οι εκτιμήσεις δεν είναι απαραίτητα πλήρως εφαρμόσιμες, δεδομένου ότι σήμερα, ορισμένα κράτη-μέλη φτάνουν ήδη σε επίπεδα απασχόλησης κοντά στο 80% και η εθελούσια συνταξιοδότηση, που βρίσκεται πάνω από την καθορισμένη από το κράτος ηλικία συνταξιοδότησης, είναι πλέον συνηθισμένη. Ενώ οι ελλείψεις εργατικού δυναμικού γίνονται πιο έντονες, περίπου το 21% του εργατικού δυναμικού της Ευρώπης παραμένει ανενεργό. Οι υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής εκτιμούν ότι μια ισορροπία μεταξύ όλων των κρατών-μελών με τις κορυφαίες επιδόσεις στην ΕΕ θα μπορούσε να υποστηρίξει την ένταξη στην αγορά -όχι συνολικά, αλλά μία από τις τρεις κατηγορίες- 17 εκατομμυρίων γυναικών, 13 εκατομμυρίων μεγαλύτερων σε ηλικία εργαζόμενων ή 11 εκατομμύρια ατόμων με χαμηλή ειδίκευση στην αγορά εργασίας. Ωστόσο, για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος, τα κράτη πρόνοιας θα πρέπει να προχωρήσουν σε κρίσιμες μεταρρυθμίσεις. Εκεί έρχεται και η ενθάρρυνση πολιτικών και κοινωνικών επενδύσεων, η βασική πολιτική σύσταση της έκθεσης HLG. 

Κοινωνικό κράτος πρόνοιας με προσανατολισμό στις κοινωνικές επενδύσεις

Στις γηράσκουσες κοινωνίες, η μακροπρόθεσμη ισχύς της οικονομίας της γνώσης εξαρτάται όλο και περισσότερο από τη συμβολή που μπορεί να έχει η κοινωνική πολιτική στην παραγωγική οικονομία. Αυτό γίνεται καλύτερα κατανοητό με μια μελέτη και αξιολόγηση της προοπτικής της πορείας ζωής. Η ασφαλής συνταξιοδότηση εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το πώς τα πήγαν οι άνθρωποι κατά τη διάρκεια της επαγγελματικής τους ζωής, η οποία, με τη σειρά της, σχετίζεται στενά με την ποιότητα των παιδικών χρόνων αυτών των ανθρώπων. Υπάρχει μια λογική «πολλαπλασιαστή» στην πορεία ζωής και εργασίας, σύμφωνα με την οποία οι σωρευτικές αποδόσεις των κοινωνικών πολιτικών, που οι άνθρωποι καρπώνονται κατά τη διάρκεια της ζωής τους, δημιουργούν έναν κύκλο ευημερίας που αντανακλάται σε υψηλότερη απασχόληση, μεγαλύτερη ισότητα των φύλων, χαμηλότερη φτώχεια μεταξύ των γενεών, υψηλότερη παραγωγικότητα και ανάπτυξη και, ευρύτερα, μια πιο βελτιωμένη εικόνα αναφορικά με τη βιωσιμότητα και την ισορροπία των δημοσιονομικών ενός κράτους.

Ο παραπάνω κύκλος ξεκινά με τις επενδύσεις στην προσχολική και σχολική εκπαίδευση και φροντίδα, και μεταφράζεται στη συνέχεια σε υψηλότερο μορφωτικό επίπεδο. Αυτό, με τη σειρά του, οδηγεί μακροπρόθεσμα σε υψηλότερη και πιο παραγωγική απασχόληση. Στο βαθμό που η συμμετοχή στην απασχόληση υποστηρίζεται από πολιτικές εξισορρόπησης μεταξύ επαγγελματικής και προσωπικής ζωής, συμπεριλαμβανομένης της προσιτής παιδικής μέριμνας και των γενναιόδωρων γονικών αδειών, αυτό μειώνει το έμφυλο χάσμα σε μισθούς και απασχόληση, καθώς τα νοικοκυριά με δύο εισοδήματα προσφέρουν καλύτερη προστασία έναντι της παιδικής φτώχειας. Η επένδυση σε καλύτερο και ποιοτικότερο τρόπο ζωής, σε μεγαλύτερη πρόσβαση στην κατάρτιση και πιο ευέλικτες επιλογές συνταξιοδότησης καθιστούν δυνατή την επιλογή στους μεγαλύτερους σε ηλικία εργαζόμενους να εργάζονται περισσότερο. Συνδετικός κρίκος της παραπάνω αλυσίδας είναι μια πιο εκτεταμένη φορολογική βάση για τη διατήρηση των συνολικών δεσμεύσεων του κράτους πρόνοιας προς την κοινωνία στη λογική ενός «κοινωνικού και επενδυτικού κράτους πρόνοιας» που εξασφαλίζει υψηλές συντάξεις και συνιστά τελικά απαραίτητη προϋπόθεση για επένδυση σε όλα τα τμήματα της κοινωνίας, στις παραγωγικές δυνάμεις και τον νεότερο σε ηλικία πληθυσμό. 

Η λογική του κοινωνικού και επενδυτικού κράτους πρόνοιας απομακρύνεται από την κλασική αντίληψη ότι το κράτος πρόνοιας εξυπηρετεί πρωτίστως την αναδιανομή του πλούτου. Εκκινεί από τη βασική αλήθεια ότι όλοι βασιζόμαστε στην υποστήριξη τους κράτους πρόνοιας σε διαφορετικά στάδια της ζωής μας για λόγους υγείας, εκπαίδευσης, φροντίδας παιδιών, περιόδους ανεργίας, συνταξιοδότησης και φροντίδας γήρατος. Καθώς οι δικαιούχοι πρόνοιας είναι ως επί το πλείστον μεταβατικές κατηγορίες, είναι πιο εποικοδομητικό να αναλυθεί ο τρόπος με τον οποίο η παροχή πρόνοιας αλληλεπιδρά δυναμικά με τη δημογραφία της οικογένειας (φύλο, γονιμότητα), την εκπαίδευση και την ανάπτυξη δεξιοτήτων (αποτελεσματική προσφορά εργασίας και παραγωγικότητα) σε σχέση με τη μελλοντική φορολογική βάση, ιδίως σε περιόδους δυσμενών δημογραφικών εξελίξεων.

Από τη σκοπιά της αναδιανομής, μια κοινή κριτική είναι ότι η μεταρρύθμιση των κοινωνικών επενδύσεων θα ανακατευθύνει τις δαπάνες μακριά από τα κλασικά προγράμματα κοινωνικής προστασίας ή/και θα ωφελήσει δυσανάλογα τα ήδη εύπορα μεσαία στρώματα. Ωστόσο, αυτή είναι μια άλλη εσφαλμένη αντίληψη. Τα κράτη-μέλη που τα πηγαίνουν καλύτερα στις κοινωνικές επενδύσεις τα πηγαίνουν καλύτερα και στους περισσότερους δείκτες. Έτσι, το κατάλληλο και χωρίς αποκλεισμούς δίχτυ ασφαλείας όχι μόνο αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του κοινωνικού και επενδυτικού κράτους πρόνοιας, αλλά συνιστά προϋπόθεση για την επιτυχία του. Η πανδημία του κορονοϊού υπενθύμισε ότι το δίχτυ ασφαλείας για τα πλατιά κοινωνικά στρώματα είναι ζωτικής σημασίας, αρχικά για να διατηρηθεί και στη συνέχεια για να ανακάμψει η ζήτηση και η απασχόληση στην αγορά εργασίας. 

Τέλος, οι κοινωνικές επενδύσεις, όπως όλες οι επενδύσεις, αποδίδουν τους καρπούς τους μεσοπρόθεσμα, ενώ χρειάζονται άμεσους πόρους για τη χρηματοδότησή τους. Αυτό μας φέρνει στη δεύτερη θέση μας σχετικά με την έκθεση Ντράγκι και τη διακυβέρνηση.

Ενσωματώνοντας τις κοινωνικές επενδύσεις στην οικονομική διακυβέρνηση της Ευρώπης

Ενώ συμφωνούμε με τη «διάγνωση» του Ντράγκι σχετικά με τις προκλήσεις και τις ευκαιρίες που αντιμετωπίζει η ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, η ανάλυση και τα βήματα που προτείνονται φαίνονται λιγότερο πειστικά. Ο Ντράγκι υποστηρίζει ότι το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο για τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών έχει αποδειχθεί υπερβολικά γραφειοκρατικό και σε μεγάλο βαθμό αναποτελεσματικό και, ως εκ τούτου, θα πρέπει να αντικατασταθεί από ένα νέο Πλαίσιο Συντονισμού Ανταγωνιστικότητας που θα επικεντρώνεται σε στρατηγικές προτεραιότητες σε επίπεδο ΕΕ, διατηρώντας ανέπαφους τους δημοσιονομικούς κανόνες. 

Διαφωνούμε. Με τα χρόνια, το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο απέκτησε μια οιονεί «πνευματική εξουσία» στην καθοδήγηση της μεταρρύθμισης τους κράτους πρόνοιας προς την κατεύθυνση των κοινωνικών επενδύσεων. Το Εξάμηνο έχει γίνει ένα μέσο κοινωνικής μάθησης για την ενίσχυση της πολιτικής ιδιοκτησίας πάνω σε μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες, αντικαθιστώντας την πρωτοκαθεδρία των εθνικών πολιτικών στο πεδίο των κοινωνικών επενδύσεων. Ιδιαίτερα από την υιοθέτηση του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (RRF) της ΕΕ και μετά, οι συστάσεις υποστηρίζονται από ακόμη ισχυρότερες εγχώριες δεσμεύσεις που εξαρτώνται από τους οικονομικούς πόρους της ΕΕ προς την υλοποίησή τους. 

Η αφοσίωση του Εξαμήνου σε αποκλειστικά δημοσιονομικούς κανόνες και στόχους θα διέκοπτε τη διαδικασία κοινωνικής μάθησης που έχει ενεργοποιηθεί τα τελευταία χρόνια και συνδέει τους δημοσιονομικούς κανόνες με τις δημόσιες επενδύσεις και τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις για την επίτευξη μεσοπρόθεσμης δημοσιονομικής βιωσιμότητας. Τον περασμένο Μάρτιο, για πρώτη φορά συνήλθε κοινή συνεδρίαση του Συμβουλίου ECOFIN-EPSCO για να συζητηθεί η δυναμική των κοινωνικών επενδύσεων για την τόνωση της οικονομικής ανάπτυξης και παραγωγικότητας, με την ισπανική και βελγική πλευρά να δρουν ως κρίσιμοι διαμορφωτές της ατζέντας. Ωστόσο, υπάρχει ανάγκη να προχωρήσουμε περαιτέρω στην ενσωμάτωση των προτεραιοτήτων των κοινωνικών επενδύσεων στο δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ.

Κάποιες πολιτικές ηγεσίες σε κράτη-μέλη ανησυχούν ότι με την επισήμανση ορισμένων κοινωνικών πολιτικών ως «κοινωνικών επενδύσεων», οι κρατικές δαπάνες θα μειωθούν. Από την άλλη πλευρά, εάν στους προϋπολογισμούς η ενίσχυση της κοινωνικής πολιτικής γίνεται αντιληπτή ως κόστος, η δημοσιονομική πολιτική θα αγνοήσει τα θετικά αποτελέσματα της απασχόλησης και της μεταρρύθμισης των κοινωνικών επενδύσεων που είναι ευαίσθητα για την κοινωνική ευημερία. Επιπλέον, η ωρολογιακή βόμβα της δυσμενούς δημογραφίας «χτυπάει κόκκινο». Χωρίς κοινωνικές επενδύσεις άμεσα, οι δημοσιονομικές πιέσεις θα ενταθούν, με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο να αποφασίζει στην ανάγκη μέτρησης των αποδόσεων των κοινωνικών επενδύσεων. Ωστόσο, η μετάβαση σε αυτές, με την διατήρηση του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, θα πρέπει να γίνει αναπόσπαστο κομμάτι των δημοσιονομικών-διαρθρωτικών σχεδίων και των αναλύσεων βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους, διαφορετικά τα δισεκατομμύρια που εκτιμά ο Ντράγκι ότι απαιτούνται για τη τόνωση της ευρωπαϊκής οικονομίας, μπορεί να μείνουν αδιάθετα κρατώντας πίσω την ανάπτυξη της εργασίας.