Ένα νέο πλαίσιο για την πρακτική άσκηση

Marc Steiert
Eπιστημονικός συνεργάτης στο project “ShaPE - The Social Partners and makers of Social Europe” στο European University Institute της Φλωρεντίας.

Η πρακτική άσκηση αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της μετάβασης από την εκπαίδευση στην εργασία. Οι ασκούμενοι, ωστόσο, παγιδεύονται εύκολα στην επισφάλεια της αγοράς εργασίας, με την πρακτική άσκηση να αποτελεί παράδειγμα για το πώς η πρόσβαση στην εργασία εξατομικεύεται ολοένα και περισσότερο, αναθέτοντας την ευθύνη στο ίδιο το άτομο να διαχειριστεί ή να αποδεχθεί τα κενά που υπάρχουν. 

Είτε λόγω έλλειψης πληρωμής, είτε λόγω αποκλεισμού από τα εργασιακά δικαιώματα ή ακόμα και λόγω αδύναμης διαπραγματευτικής θέσης, οι ασκούμενοι συχνά δεν καλύπτονται από εργασιακούς κανονισμούς. Τέτοιοι κανονισμοί υπάρχουν, διαφέρουν σε κάθε κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) και για αυτό απαιτείται ένα ευρωπαϊκό σύμφωνο με δεσμευτικούς κανονισμούς για τη διασφάλιση της ποιότητας της πρακτικής άσκησης — ειδικότερα, την απαγόρευση της μη αμειβόμενης πρακτικής άσκησης.

Τον περασμένο Μάρτιο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απάντησε με μια πρόταση-Οδηγία για τη βελτίωση των συνθηκών εργασίας των ασκουμένων και την αντιμετώπιση της εφαρμογής κανονικών εργασιακών σχέσεων “μεταμφιεσμένων” ως πρακτική άσκηση. Το Συμβούλιο της ΕΕ δημοσίευσε έκθεση προόδου σχετικά με αυτό το θέμα πριν λίγο καιρό και μια ομάδα εργασίας του Συμβουλίου συζήτησε περαιτέρω την πρόταση. Η Οδηγία θα συμπληρώσει ένα μη δεσμευτικό πλαίσιο για τις περιόδους πρακτικής άσκησης, το οποίο, από το 2014, εντάσσεται στο Ευρωπαϊκό Εξάμηνο και χρησιμοποιεί τη χρηματοδότηση της ΕΕ ως μοχλό για την εσωτερική κανονιστική ευθυγράμμιση. Αυτό το πλαίσιο, λοιπόν, πρέπει να αναθεωρηθεί. 

Ίση μεταχείριση

Η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κατανοεί ότι η επισφαλής θέση των ασκούμενων στην αγορά εργασίας προέρχεται από την απουσία εφαρμογής των υφιστάμενων εργασιακών τους δικαιωμάτων. Δεν επικεντρώνεται ούτε στα νέα δικαιώματα των ασκουμένων, ούτε στη ρύθμιση της πρακτικής άσκησης (π.χ στα δικαιώματα μάθησης και εκπαίδευσης), τα οποία αφορούν το (μη δεσμευτικό για τους εργοδότες) πλαίσιο ποιότητας της πρακτικής άσκησης.

Οι ασκούμενοι που μπορούν να θεωρηθούν εργαζόμενοι θα πρέπει να τυγχάνουν ίσης μεταχείρισης όσον αφορά τις συνθήκες εργασίας, συμπεριλαμβανομένης της αμοιβής, εκτός εάν η πρακτική άσκηση αφορά κάτι άλλο. Η πρόταση της Επιτροπής παρέχει επίσης ένα ελάχιστο πλαίσιο προς τις εγχώριες αρχές για την αξιολόγηση της ιδιότητας του εργαζόμενου-ασκούμενου, ορίζοντας επίσης δικαιώματα εκπροσώπησης σε συνδικαλιστικά όργανα. 

Αυτή η προσέγγιση θα μπορούσε να αντιμετωπίσει ορισμένα ευαίσθητα σημεία της εργασιακής πραγματικότητας, όπως μη ορθά καταγεγραμμένες περιόδους πρακτικής άσκησης που συγκαλύπτουν την απασχόληση, σκόπιμη εξαίρεση των ασκουμένων από τα εργασιακά δικαιώματα ή προβληματική πρόσβαση στην εφαρμογή της νομοθεσίας. 

Ωστόσο, η πρωτοβουλία της Κομισιόν δέχεται κριτική από διάφορες πλευρές. Το Ευρωπαϊκό Φόρουμ Νεολαίας αμφισβητεί τη δέσμευση της Οδηγίας για την απαγόρευση της μη αμειβόμενης πρακτικής άσκησης, με την Επιτροπή Νεολαίας της Ευρωπαϊκής Συνομοσπονδίας Συνδικάτων να ανησυχεί ότι η πρόταση μπορεί «να αφήσει τους πιο ευάλωτους σε κίνδυνο εκμετάλλευσης».

Τα κράτη-μέλη, αντίθετα, φαίνεται να τείνουν να εξαιρούν από την πρόταση τους ασκούμενους «χωρίς σχέση εργασίας» και τις περιόδους πρακτικής άσκησης που απαιτούνται για την είσοδο σε ορισμένα επαγγέλματα ή ως μέρος της εκπαίδευσης. Αυτό μειώνει περαιτέρω τη φιλοδοξία της Οδηγίας και προσθέτει έναν ακόμη προβληματισμό, εκείνον της παροχής περισσότερης «ευελιξίας» στο σεβασμό των δικαιωμάτων των ασκούμενων. 

Τα τρωτά σημεία που δεν αντιμετωπίζονται

Πολλά τρωτά σημεία που σχετίζονται με τις εργασιακές σχέσεις των ασκούμενων δεν αντιμετωπίζονται πράγματι στην Οδηγία της Κομισιόν. Πρώτον, το πεδίο εφαρμογής της είναι πολύ απροσδιόριστο. Όπως και με το εργατικό δίκαιο της ΕΕ, η πρόταση κάνει μια μικρή αναφορά στους εθνικούς ορισμούς της εργασίας και στη νομολογία που αναπτύχθηκε από το Δικαστήριο της ΕΕ (ΔΕΚ). Αυτό μπορεί γενικά να επεκτείνει την εμβέλεια της πρωτοβουλίας, καθώς η νομολογία του δικαστηρίου συχνά περιελάμβανε περισσότερο τους ασκούμενους παρά την προσαρμογή στο εθνικό δίκαιο των κρατών-μελών. Ωστόσο, ο νέος ορισμός δεν έχει ακόμη ερμηνευτεί δικαστικά και, ως εκ τούτου, αφήνει το ερώτημα στα αβέβαια χέρια των μελλοντικών δικαστών.

Δεύτερον, ο κανόνας ίσης μεταχείρισης της πρότασης μπορεί να είναι ανεπαρκής για την αντιμετώπιση των ευαίσθητων σημείων που συνδέονται με τις εργασιακές σχέσεις των ασκουμένων. Η ακαδημαϊκή ανάλυση της Οδηγίας για την εργασία ορισμένου χρόνου υπογραμμίζει πώς οι κανόνες για την ίση μεταχείριση μπορεί να αποτύχουν να θεραπεύσουν την επισφάλεια και μπορεί να δικαιολογήσουν τη διακριτική και αποκλειστική μεταχείριση. Υπό αυτή την προοπτική, η πρόταση δεν θα αντιμετωπίσει την ανεπάρκεια των αμοιβών πρακτικής άσκησης ούτε θα διορθώσει προβληματικά σημεία που αφορούν αποκλειστικά τις περιόδους πρακτικής άσκησης – όπως η εξασθενημένη διαπραγματευτική δύναμη ασκούμενων που επιδιώκουν να εξασφαλίσουν μια μελλοντική σύνδεση με την αγορά εργασίας.

Τρίτον, οι ανησυχίες των ασκούμενων σχετικά με την εφαρμογή και το σεβασμό των εργασιακών δικαιωμάτων υπογραμμίζουν την πρόκληση στο πλαίσιο της πρότασης ως εκτελεστικής Οδηγίας. Θα είναι σε καλύτερη θέση οι ασκούμενοι να διεκδικήσουν τα δικαιώματά τους, ιδίως εάν το Συμβούλιο αφαιρέσει το δικαίωμα εκπροσώπησής τους από εκπροσώπους των εργαζομένων; 

Οι αρμοδιότητες της ΕΕ

Η κοινωνική πολιτική της ΕΕ υποτίθεται ότι θεσπίζει ελάχιστα πρότυπα για την εσωτερική ρύθμιση των τομέων αρμοδιοτήτων του άρθρου 153 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ, με στόχο την προστασία των εργαζομένων. Αυτά τα πρότυπα περιλαμβάνουν τις συνθήκες εργασίας και την ένταξη ατόμων που αποκλείονται από την αγορά εργασίας.

Επιπλέον, η Οδηγία-πλαίσιο για την υγεία και την ασφάλεια, που εγκρίθηκε σύμφωνα με το άρθρο 153, ορίζει ότι στις προβλέψεις για την προστασία των εργαζομένων συμπεριλαμβάνονται και οι ασκούμενοι. Ο κανονισμός της ΕΕ μπορεί να μην εναρμονίζει τους εσωτερικούς κανόνες για την κατάρτιση και την επαγγελματική εξέλιξη, αλλά οπουδήποτε η πρακτική άσκηση περιλαμβάνει κάποια πτυχή εργασίας, θα πρέπει να είναι δυνατή η πιο φιλόδοξη ρύθμιση αυτής της εργασιακής σχέσης.

Η πρόσφατη Οδηγία της Επιτροπής για τους κατώτατους μισθούς προτείνει μια ακόμη πιο ισχυρή στάση για τις μη αμειβόμενες περιόδους πρακτικής άσκησης. Η ρύθμιση των αμοιβών είναι κατ’ αρχήν εκτός της αρμοδιότητας της ΕΕ, αλλά η Οδηγία κατανοεί αυτήν την εξαίρεση ως προς τα επίπεδα αμοιβών, όχι όμως όλες τις ρυθμίσεις που σχετίζονται με τις αμοιβές. Εάν αυτή η κατανόηση περάσει και στη νομολογία του ΔΕΚ, τότε η ΕΕ και τα κράτη-μέλη μπορούν και δικαιούνται να ρυθμίσουν τη διασφάλιση αμειβόμενης πρακτικής άσκησης.

Η ΕΕ και η αγορά εργασίας της βρίσκονται σε μια κρίσιμη καμπή. Οι περίοδοι πρακτικής άσκησης καθορίζουν την ολοένα και πιο κατακερματισμένη και επισφαλή πραγματικότητα στην αγορά εργασίας για τις νεότερες γενιές. Οι νέοι εργαζόμενοι θα κρίνουν τα επιτεύγματα της κοινωνικής Ευρώπης στην αναζήτηση ποιοτικών ευκαιριών για πρακτική άσκηση και στο κατά πόσο μπορούν να συμβάλλουν σε μια αξιοπρεπή είσοδο στην αγορά εργασίας. Κατά συνέπεια, η ρύθμιση της ΕΕ για την πρακτική άσκηση πρέπει να γεφυρώσει αυτή τη διεκδίκηση αξιοπρεπούς απασχόλησης με την φιλοδοξία που θέλει να ενσωματώσει η Κομισιόν στο πεδίο της κοινωνικής πολιτικής.