Mind The Gap: Μπορεί η Ευρώπη να αντέξει οικονομικά το πράσινο και ψηφιακό της μέλλον;

Βίκτορ Σκίρμαν
Επισκέπτης ερευνητής στο Κέντρο Robert Schuman. Είναι πολιτικός οικονομολόγος και μεταδιδακτορικός ερευνητής με έδρα το Τμήμα Επιχειρηματικών Σπουδών του Πανεπιστημίου της Ουψάλα.

Social Europe

Οι νέες επενδύσεις είναι ζωτικής σημασίας για την επίτευξη των στόχων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) για την απαλλαγή από τις εκπομπές άνθρακα και την ψηφιοποίηση, ωστόσο η χρηματοδότηση παραμένει η αχίλλειος πτέρνα της πράσινης βιομηχανικής πολιτικής της. Μέσα σε ένα κλίμα λιτότητας, οι προσπάθειες των υπευθύνων χάραξης πολιτικής να επιδοτήσουν και να προσελκύσουν ιδιωτικές επενδύσεις δεν έχουν καταφέρει να ισοσκελίσουν το έλλειμμα πράσινων επενδύσεων, το οποίο εκτιμάται σε περίπου 406 δισεκατομμύρια ευρώ, ή 2,6% του ΑΕΠ, το 2024.

Η έκθεση του πρώην Ιταλού πρωθυπουργού, Μάριο Ντράγκι, ζητά επιπλέον ετήσιες επενδύσεις ύψους 750 δισ. έως 800 δισ. ευρώ για την επίτευξη των διαρθρωτικών στόχων της Ένωσης, ένα ποσό που αντιστοιχεί σε περίπου 4,5% του ΑΕΠ της ΕΕ. Εν τω μεταξύ, πολλά σχετικά νέα προγράμματα αφιερωμένα στην πράσινη μεταποίηση, όπως ο Νόμος για τη Βιομηχανία Μηδενικών Εκπομπών (Net-Zero Industry Act)  και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Κυριαρχίας/Πλατφόρμα STEP (Sovereignty Fund/STEP) δεν παρέχουν επιπλέον κεφάλαια  σε επίπεδο ΕΕ, αλλά κυρίως αναδιατάσσουν τα διαθέσιμα κεφάλαια από τα υπάρχοντα Ταμεία.

Ενόσω τα παραπάνω ποσά μπορεί να ακούγονται μεγάλα, επισκιάζονται από το κόστος που έχουν επωμιστεί οι κυβερνήσεις από τους πολέμους και τις χρηματοπιστωτικές κρίσεις. Το δημόσιο χρέος έχει σχεδόν διπλασιαστεί κατά μέσο όρο μετά τις εγχώριες τραπεζικές κρίσεις. Καθώς η κλιματική κρίση γίνεται ολοένα και πιο έντονη, το παρόν άρθρο συζητά τρόπους για την αύξηση της χρηματοδότησης του πράσινου μετασχηματισμού από την ΕΕ, πέρα ​​από την επικρατούσα προσέγγιση της επιδότησης ιδιωτικών πρωτοβουλιών.

Η υπόθεση για τα Μόνιμα Ομόλογα της ΕΕ

Ως κεντρικό στοιχείο του προγράμματος NextGenerationEU (2021-2026), ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας συγκέντρωσε 723,8 δισ. ευρώ μέσω ομολόγων της ΕΕ για την ανακούφιση των οικονομικών συνεπειών της πανδημίας του Covid-19. Οι μελετητές έχουν αναφερθεί στον μηχανισμό ως μια συμφωνία-ορόσημο και ένα καινοτόμο ευρωπαϊκό επενδυτικό μοντέλο. Τα φτωχότερα κράτη-μέλη έλαβαν αναλογικά μεγαλύτερα ποσά αφιερωμένα στην πράσινη και ψηφιακή μετάβαση, μεταξύ άλλων σκοπών.

Παρόλο που αποτελεί ένα κρίσιμο βήμα προς τα εμπρός, ο προσωρινός χαρακτήρας του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας έχει μειώσει την αποτελεσματικότητα ορισμένων από τους πόρους του. Η μικρότερη κλίμακα δανεισμού έχει επίσης αυξήσει το κόστος του χρέους. Παρά το γεγονός ότι τα 10ετή ομόλογα αναφοράς της ΕΕ έχουν λάβει αξιολόγηση στην υψηλότερη κλίμακα (ΑΑΑ), διαπραγματεύονται σε υψηλότερα επιτόκια από τα αντίστοιχα γερμανικά και γαλλικά. Αντίθετα, η μόνιμη έκδοση ομολόγων της ΕΕ θα μείωνε το κόστος του χρέους, θα βελτίωνε τον δημοσιονομικό χώρο εν μέσω του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και θα αντιμετώπιζε τις περιφερειακές ανισορροπίες εντός της Ένωσης.

Ένα Μόνιμο Επενδυτικό Ταμείο

Πολλά από τα υπάρχοντα χρηματοδοτικά μέσα και εργαλεία, συμπεριλαμβανομένου του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας και του InvestEU, έχουν περιορισμένη περίοδο εκτέλεσης, που λήγει το 2026 και το 2027 αντίστοιχα. Αυτή η περιοριστική χρονικά προσέγγιση δεν ευνοεί τον μακροπρόθεσμο σχεδιασμό που απαιτείται τόσο για τους ιδιωτικούς, όσο και για τους δημόσιους φορείς για την υλοποίηση του διττού στόχου του πράσινου και ψηφιακού μετασχηματισμού.

Επομένως, οι μακροπρόθεσμοι μηχανισμοί χρηματοδότησης είναι απαραίτητοι. Μια νομικά απλή επιλογή για την μόνιμη πρόσκληση δημόσιων επενδύσεων θα ήταν μέσω της δημιουργίας ενός μόνιμου ευρωπαϊκού επενδυτικού ταμείου, όπως το «Ταμείο Κυριαρχίας» που αναφέρθηκε στην ομιλία της Ούρσουλα φον ντερ Λάινεν για την Κατάσταση της Ένωσης τον Σεπτέμβριο του 2022. Ένα τέτοιο Ταμείο θα μπορούσε να παρέχει, για παράδειγμα, «τουλάχιστον το 1% της οικονομικής παραγωγής της ΕΕ ετησίως» για την ενίσχυση της ενεργειακής ανεξαρτησίας της Ευρώπης και την κάλυψη των αναγκών της σε επενδύσεις για το κλίμα. Το Ταμείο θα μπορούσε να δώσει επίσης προτεραιότητα σε ευρωπαϊκά δημόσια αγαθά, όπως οι ηπειρωτικές σιδηροδρομικές υποδομές, η πρόληψη πανδημιών, τα ολοκληρωμένα δίκτυα ηλεκτρικής ενέργειας και ένα δίκτυο 5G σε ολόκληρη την ΕΕ.

Προοδευτική Ευρωπαϊκή Φορολογία

Όχι μόνο έχει μειωθεί ο λόγος των φορολογικών εσόδων προς το ΑΕΠ τις τελευταίες δεκαετίες, αλλά και το βάρος της φορολογίας έχει μετατοπιστεί ολοένα και περισσότερο από το κεφάλαιο στην εργασία. Ο ανταγωνισμός για κεφάλαιο και επενδύσεις σε μια εποχή ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων έχει οδηγήσει τις κυβερνήσεις να μειώνουν διαδοχικά τους φόρους επί των κερδών, του εισοδήματος από κεφάλαιο, της ακίνητης περιουσίας, του πλούτου, των δωρεών και της κληρονομιάς. Αυτό έχει υπονομεύσει τον δημοσιονομικό χώρο που θα μπορούσε να είχε χρησιμοποιηθεί για απαραίτητες επενδύσεις.

Αν και πολιτικά δύσκολο, έχουν υπάρξει αυξανόμενες εκκλήσεις για κοινή ευρωπαϊκή φορολογία. Οι προτάσεις περιλαμβάνουν κοινούς φόρους επί του πλούτου, των χρηματοοικονομικών συναλλαγών, των κεφαλαιακών κερδών και των εκπομπών άνθρακα, μαζί με έναν εταιρικό φόρο στην ΕΕ. Μαζί, αυτά θα μπορούσαν να συγκεντρώσουν πόρους ισοδύναμους μεταξύ 4-8% του ΑΕΠ της Ένωσης ετησίως.

Κοινή χρήση κινδύνων και κερδών

Οι αγορές δεν είναι απολιτικοί θεσμοί, αλλά συνδημιουργούνται από φορείς του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα. Ενεργώντας ως επενδυτές πρώτης ανάγκης και συνδημιουργώντας και διαμορφώνοντας αγορές, τα κράτη έχουν παραμείνει βασικοί δρώντες που συμβάλλουν στην ριζοσπαστική καινοτομία. Ωστόσο, εν μέσω περιορισμένων δημοσιονομικών πόρων, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής στην ΕΕ προσπάθησαν να χρηματοδοτήσουν την πράσινη μετάβαση μέσω οικονομικής «απορρόφησης κινδύνου» — της απορρόφησης δηλαδή διαφόρων επιχειρηματικών κινδύνων από τον δημόσιο τομέα για την αύξηση των ιδιωτικών επενδύσεων.

Αντί να επιδοτούν τα κέρδη και να κοινωνικοποιούν τους κινδύνους, μια προοδευτική στρατηγική απορρόφησης κινδύνου θα πρέπει να περιλαμβάνει όρους για τις επιχειρήσεις που λαμβάνουν επιδοτήσεις. Οι προϋποθέσεις θα μπορούσαν να απαιτήσουν από τις εταιρείες (α) να επανεπενδύσουν τα κέρδη σε έρευνα και ανάπτυξη, εκπαίδευση εργαζομένων ή άλλες παραγωγικές δραστηριότητες· (β) να διασφαλίσουν το δικαίωμα σε συλλογικές διαπραγματεύσεις και αξιοπρεπείς μισθούς· (γ) να συμφωνήσουν σε ιδιωτικά-δημόσια συστήματα συμμετοχής στα κέρδη μέσω δικαιωμάτων ή μερικής κρατικής συμμετοχής στο μετοχικό κεφάλαιο· (δ) να χορηγήσουν στον δημόσιο τομέα πρόσβαση, για παράδειγμα, σε δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας με αντάλλαγμα επιδοτήσεις· και (ε) να επιβάλουν φόρους στα υπερβάλλοντα κέρδη και να εισαγάγουν απαγορεύσεις στις υπερβολικές αμοιβές των μετόχων, συμπεριλαμβανομένων των μερισμάτων και των επαναγορών μετοχών.

Οι προϋποθέσεις που ενσωματώθηκαν στο πλαίσιο των βιομηχανικών πολιτικών της διοίκησης Μπάιντεν στις ΗΠΑ προσφέρουν ορισμένα παραδείγματα. Ο νόμος CHIPS απαγόρευσε εν μέρει τις πληρωμές μερισμάτων ή τις επαναγορές μετοχών, ενώ ο νόμος για τη μείωση του πληθωρισμού έθεσε φόρο κατανάλωσης 1% στις επαναγορές μετοχών. Εν τω μεταξύ, μια «ρήτρα επικρατούσας αμοιβής» όριζε ότι οι εταιρείες-αποδέκτες πρέπει να καταβάλλουν αξιοπρεπείς μισθούς και παροχές. Τέτοια μέτρα, όπως επεσήμανε ο πρώην Ιταλός πρωθυπουργός, Ενρίκο Λέτα, σε πρόσφατη έκθεση, απουσιάζουν σε μεγάλο βαθμό στην ΕΕ. Επιπλέον, ενώ οι πιστωτικές εγγυήσεις περιορίζουν την ικανότητα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να διαμορφώνει κριτήρια απόδοσης ή προϋποθέσεις στην οικονομική στήριξη, οι επιχορηγήσεις προσφέρουν στα θεσμικά όργανα της ΕΕ μεγαλύτερο έλεγχο επί των μηχανισμών κατανομής των κερδών και των όρων που βασίζονται στην απόδοση, σύμφωνα με μια σύντομη περιγραφή πολιτικής του Κέντρου Ζακ Ντελόρ.

Αξιοποίηση των Ευρωπαϊκών Τραπεζών Ανάπτυξης

Οι πολυμερείς τράπεζες ανάπτυξης αντιπροσωπεύουν πάνω από το ένα τρίτο (1/3) της χρηματοδότησης για το κλίμα προς τις αναπτυσσόμενες χώρες και το 10% των παγκόσμιων επενδύσεων ετησίως. Οι ευρωπαϊκές τράπεζες ανάπτυξης, συμπεριλαμβανομένης της γερμανικής KfW και του γαλλικού CDC, συγκαταλέγονται επίσης στους σημαντικότερους πράσινους χρηματοδότες της Ευρώπης. Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, για παράδειγμα, χρηματοδοτεί συνολικά το 40% της υπεράκτιας αιολικής ενέργειας της Ευρώπης από το 2020. Η Επιτροπή έχει επίσης προτείνει μια «Τράπεζα Βιομηχανικής Απανθρακοποίησης», με στόχο τη χρηματοδότηση 100 δισ. ευρώ το 2026, αν και η τελική της δομή μένει να αποσαφηνιστεί.

Περισσότεροι δημόσιοι πόροι θα μπορούσαν να διατεθούν σε αυτές τις τράπεζες για τη δημιουργία πιστώσεων, συμπεριλαμβανομένων περιουσιακών στοιχείων κρατικών επενδυτικών ταμείων, δημόσιων συνταξιοδοτικών ταμείων, περιουσιακών στοιχείων κεντρικών τραπεζών και Ειδικών Δικαιωμάτων του ΔΝΤ (IMF Special Drawing Rights). Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων θα μπορούσε επίσης να αξιοποιηθεί με την εισδοχή νέων κρατών-μελών, ενώ παράλληλα θα μπορούσε να αυξηθεί το κεφάλαιο που καταβάλλεται από τα υπάρχοντα μέλη.

Καθώς η Ευρώπη δεν διαθέτει χρηματοδότηση μετοχικού κεφαλαίου, οι τράπεζες ανάπτυξης είναι επίσης κατάλληλες για να προβούν σε μετοχικές συμμετοχές σε νεοσύστατες τεχνολογικές επιχειρήσεις. Γιατί; Πρώτον, οι δημόσιες επενδύσεις μετοχικού κεφαλαίου βοηθούν στην πρόληψη της μη βιώσιμης μόχλευσης πόρων από τις επιχειρήσεις. Δεύτερον, τα δημόσια μερίδια μετοχικού κεφαλαίου ενισχύουν την ικανότητα των υπευθύνων χάραξης πολιτικής να κατευθύνουν την πράσινη τεχνολογική καινοτομία πιο αποτελεσματικά. Τρίτον, η επέκταση της χρήσης μετοχικών τίτλων επιτρέπει στις αναπτυξιακές τράπεζες όχι μόνο να απορροφούν κινδύνους, αλλά και να συμμετέχουν στις ανταμοιβές των επιτυχημένα συγχρηματοδοτούμενων καινοτόμων επιχειρήσεων – αποδόσεις που μπορούν να επανεπενδυθούν για την υποστήριξη μελλοντικών έργων και δανειοδοτικών δραστηριοτήτων.

Μεταρρύθμιση του Δημοσιονομικού Πλαισίου της ΕΕ

Εκτιμάται ευρέως ότι το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης δεν κατάφερε να περιορίσει τους δείκτες δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ της ΕΕ. Η συμβολή του στη δημοσιονομική συγκράτηση μείωσε επίσης τη ζήτηση και ήταν επιζήμια για την αναπτυξιακή απόδοση της Ένωσης στα χρόνια μετά την οικονομική κρίση του 2008. Η δημόσια υποεπένδυση ήταν χρόνια ακόμη και πριν από την κρίση, και οι καθαρές δημόσιες επενδύσεις έχουν γίνει αρνητικές ή παρέμειναν στάσιμες σε όλη την Ευρώπη από τότε. Η ανάγκη μεταρρύθμισης του δημοσιονομικού πλαισίου της ΕΕ έχει επίσης τονιστεί από μελέτες που δημοσίευσε το ΔΝΤ.

Το όριο αναφοράς του 60% για το ύψος του δημόσιου χρέους επί του ΑΕΠ επιλέχθηκε αυθαίρετα, σύμφωνα με τον πρώην αντιπρόεδρο της ΕΚΤ, Βίτορ Κονστάνσιο, σε μια εποχή που οι επενδύσεις στο κλίμα και την ψηφιοποίηση θεωρούνταν λιγότερο πιεστικές. Προοδευτικοί ακτιβιστές, ακαδημαϊκοί και υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει επομένως να συνεχίσουν να κινητοποιούνται για μακροπρόθεσμες εναλλακτικές λύσεις στο υπάρχον περιοριστικό δημοσιονομικό πλαίσιο.

Ένα ισχυρό Ευρωπαϊκό Κράτος, όχι απλώς Επιδοτήσεις

Οι Ευρωπαίοι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής έχουν αντιληφθεί τις εγγυήσεις δημόσιων επενδύσεων ως μια φθηνή εναλλακτική λύση για την καθοδήγηση των ιδιωτικών επενδύσεων προς κοινωνικά σημαντικούς, αλλά κατά τα άλλα μη κερδοφόρους τομείς. Αυτό έχει καταδειχθεί από τα προγράμματα EFSI και InvestEU. Η έκθεση Λέτα πρότεινε ομοίως την έναρξη ενός πλαισίου  «Ευρωπαϊκής Πράσινης Εγγύησης» (European Green Guarantee).Καθώς αυτά τα μέτρα δεν έχουν καταφέρει να καλύψουν το κενό των πράσινων επενδύσεων στην Ευρώπη, είναι σαφές ότι οι εταιρικές επιδοτήσεις δεν μπορούν να υποκαταστήσουν τις υπερεθνικές δημόσιες επενδύσεις και το δανεισμό. Μια διευρυμένη δημοσιονομική ικανότητα της Ένωσης είναι επιτακτική για την επιτάχυνση της απαλλαγής της Ευρώπης από τον άνθρακα, είτε μέσω μόνιμων ομολόγων της ΕΕ, είτε ενός μόνιμου επενδυτικού ταμείου της ΕΕ, της περαιτέρω μόχλευσης κεφαλαίων από τις δημόσιες αναπτυξιακές τράπεζες ή ενός συνδυασμού όλων των παραπάνω προσεγγίσεων.